欧盟碳边境调节机制对我影响与对策

党的二十大报告中，习近平总书记指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。我们坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护自然和生态环境，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展”。

除了可持续发展的内生动力外，绿色发展也是中国参与构建人类命运共同体的使命所在。“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。这是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署，为推进碳达峰碳中和工作提供了根本遵循，对于全面建设社会主义现代化国家、促进中华民族永续发展和构建人类命运共同体都具有重要意义。以“双碳”工作为总牵引，全面加强资源节约和环境保护，加快推动形成绿色低碳的生产生活方式，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。

全球减碳和绿色发展的低碳技术竞争与产业转型压力已经通过国际贸易机制传导过来。2023年2月9日，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会正式通过了欧洲碳边界调整机制（CBAM，俗称“碳税”）的协议，CBAM已在 4 月的欧洲议会全体会议上最终通过。CBAM 将按照委员会的提议涵盖钢铁、水泥、铝、化肥和电力，并扩展到氢气、特定条件下的间接排放、某些前体以及一些下游产品。2023年要求产业出口商先履行碳税与碳足迹报告，并计划于2026年实际征收碳税，同时计划扩大贸易产业覆盖范围。中国是欧盟第一大出口国，碳税开征将对中国相关产业出口欧盟相关国家形成新的贸易壁垒。

欧盟在绿色发展领域的势头和雄心一直超过其他国家和地区。2020年1月15日，欧盟通过了《欧洲绿色协议》该提案，2023年1月1日起，欧盟将启动碳边境调节机制（CBAM），对进口产品引入碳价格。CBAM设置了3年的过渡期，进口方2023年需要报告进口商品碳排放情况，2026年开始全面执行，并会征收碳关税。麦肯锡发布的一份报告称，CBAM一旦如期推行，出口商未能采取实质性措施加以应对，那么向欧洲客户出口时的潜在惩罚可能会阻碍其继续销售，甚至还会对品牌形象产生负面影响。所以，包括中国在内的欧盟贸易伙伴国对CBAM高度重视。

一、碳边界调节机制的政策基础

《欧洲绿色协议》具有宪法意义和长期主义价值。欧盟计划于2050年实现碳中和目标，并于2021年提出一揽子FIT55 计划，其中就包括CBAM，该计划要求制造业加快全面脱碳进程。虽然欧盟的制造业转型压力大，长期以来制造业的碳配额也是采取免费发放。但是欧盟碳市场(ET-EUS)作为基础设施建立以来，经过多年的发展，已经成为全球最有影响和定价能力的碳市场。CBAM的政策基于，也就是说，在欧盟企业加快脱碳，通过购买碳配额并支付碳税的情况下，如果不向欧盟的进口产品征收碳税，那些碳排放成本低的国家和产业就获得国际贸易优势，这种碳平衡的打破就产生“碳泄露”。一方面会诱导欧盟制造业向排放成本低的国家转移；另一方面，碳排放成本低的国家产业就会对欧盟市场形成“补贴”和“低价倾销”。

二、碳边界碳调节机制的主要内容

1.欧盟碳边境调节机制的时间表

2023年---2026年：缓冲过渡期，在此期间内欧盟内部产业将获得百分之百的免费配额，与此相对应的是欧盟以外的国家和地区产品进入欧盟时仅需要履行碳排放强度申报义务，而无需额外负担任何碳成本。2027年--2031年：配额退坡期，到2027年，CBAM覆盖行业的免费配额降至93%，2028年降至84%，2029年降至69%，2030年降至50%，2031年降至25%。2032年起：碳关税开始全面、全额征收，所覆盖行业企业进口产品至欧盟时将支付额外的”碳成本“。

2.计量方法

碳关税的税基是碳排放量，CBAM采用国际通常做法，按化石燃料消耗量折算的CO2排放量为计税依据。碳关税=碳单位成本（欧元）×商品数量或电量（吨或兆瓦时） ×商品碳密集度（吨CO2/单位）=碳单位成本（欧元） ×碳排放量 （吨CO2）排放量（吨CO2）=质量（吨、兆瓦时）×排放强度（吨CO2/吨、吨CO2/兆瓦时）CBAM议案中，欧盟将进口的产品区分为简单产品和复杂产品，并以不同的方式进行计量。简单产品（Simple Goods）：即生产制造过程中仅需要使用隐含碳排放量为零的材料和燃料的产品，例如直接以自然界中材料进行加工的产品。这样的初级品例如食物、饮料、烟类、矿物燃料等。简单产品的碳排放量即为其生产过程中的直接和间接排放总量。复杂产品（Complex Goods）：生产制造过程中需要投入简单产品进行制造的产品。一般而言，工业产品基本都是复杂产品。复杂产品的碳排放量为生产过程的碳排放量和所消耗的简单产品隐含的排放量之和。

3.具体实施方案与罚则

欧洲经济区（EEA）以外的国家或地区向欧盟进口上述被覆盖商品时，进口产品所含的每一吨碳均需要购买一个CBAM电子凭证，该电子凭证的价格由欧洲碳排放交易体系EU-ETS决定。最新提案中，欧盟对CBAM交易改为集中化的管理。欧盟委员会设立中央登记系统，组织各成员国进行交易，并统一价格。

限于欧盟碳市场纳入的行业，也就是说并没有全面覆盖所有产业，具体包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢、氨。每种产品都通过欧盟海关税则号给出标定。

关于出口产品的碳税对应的是碳排放的数据与已支付的碳成本（碳配额加碳税），换言之，对碳成本的测算需要建立统计工具和第三方供应商，欧盟正在考虑与贸易伙伴国建立白名单和方法学标准。类似于CPA审计和会计标准，进出口各方应该建立互信的核查和计算的统一体系，防止标准混乱和数据差异，导致重复计税或数据缺失。因为，很多工业制品涉及到产业链中的直接排碳和间接排碳的问题，更为复杂。

为了防止出口产品的“漂绿”、“洗绿”行为，如果出口企业伪造碳数据或者缺失数据的，目前欧盟考虑按照同行最高标准计算和征收。

三、对我国的影响

我国是欧盟最大的出口国，碳边界调节机制一旦实施对我国出口贸易影响很大。就钢铁而言，2022年中国出口欧盟在所有经济体中排名第一，为151亿欧元。铝对欧盟的出口也是排名第一，为45亿欧元。按照2022年贸易额测算，中国出口欧盟的商品总额为6260亿欧元，而列入CBAM的产品仅为199.6欧元，只占总出口额的3.2%。略高于美国的1.1%，远低于埃及（19.5）、土耳其（13.8%）和印度（12.5）这说明中国对欧出口主力并非CBAM所覆盖的初级原材料产品及直接衍生品（如钢管、螺丝和铝结构件）。

但是，随着CBAM产品覆盖范围的扩大，并考虑欧盟作为中国贸易伙伴国的重要地位，应该引起高度重视COP27之后，投资者将面临越来越多的国际碳定价，中国要为此做好准备。

从COP27气候峰会上传来的信息。在欧盟启动之后，英国、美国、加拿大和日本都在考虑加入进来，这几个国家加起来占全球进口总额的44%。还有人借此提出“碳俱乐部”的概念，这无疑会形成多米诺骨牌效应，我国应该对此形成有效应对方案。

四、主要对策建议

1.完善我国碳市场功能与国际碳市场有效链接

CBAM将客观上推动我国碳交易加速与欧洲链接。我国碳市场应加速纳入更多高排放行业，以与CBAM进行链接。后者覆盖行业包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢、氨。而我国碳市场目前纳管行业只是发电企业。并通过做市商制度，激活碳市场的定价功能，形成具有定价功能。价格方面，2022/3/7至2022/3/11，欧洲能源交易所碳配额拍卖周均价为63欧元/吨，我国CEA周成交均价为57元/吨，低于欧盟碳价。欧盟理事会在本次会议上表示，计划与其他国家就碳定价工具设立气候联盟，探索全球碳定价体系。我国应对免费配额发放进行限制，学习欧盟的经验，采取有偿发放并开征碳税，并与欧盟碳市场链接，以此指导钢铁等出口企业的减碳投入和低碳转型。

2.发挥行业协会作用，督促企业顺应最新变化。

在CBAM的情势下，我国出口欧盟企业应加强碳核算与计量工作。根据欧盟CBAM提案，进口商未能提供相关产品碳排放量核算证明材料，欧盟将按照其制定的碳排放缺省值来计算产品碳排放，而该缺省值大概率将稍高于一般的产品碳排放水平。因此，为避免未进行碳核算与核查而使用可能带有一定惩罚性质的欧盟缺省值，更多从事对欧出口贸易的企业需要自主进行碳核算与核查，量化产品中包含的碳排放量及碳足迹。

除了企业的自主意识外，应发挥行业协会的非政府组织作用。针对出口欧盟企业的碳足迹、碳核查进行指导和培训，可由行业协会出面为宜统筹此事。特别是出口欧盟的相关行业，应作为今年的重点工作。行业协会还应关注协会内企业的碳数据底稿和数据质量，关注碳排放因子、技术参数并按照主流方法学的方法进行统计计量。此举一方面可以作为应对欧盟甚至美国对出口贸易的征税行为，从而提出我们的证据，防止欧盟单方面加大碳税的收取，并为未来的争议解决机制预留空间；另一方面，行业数据的整理和收集也为未来行业减碳的激励约束机制，碳配额的发放和碳税征收提供底层数据。

3.政府采取措施鼓励高水平碳中介机构的市场培育

商务部门与发改、经信、环保机构应该加强协调和联动，推荐和培养第三方核查、统计机构参与国际碳排放方法学、标准的开发、制定及应用工作。因为欧盟CBAM的开征，需要权威的第三方机构的加入，欧盟也计划与贸易伙伴国会商建立各方认可的机构白名单。因此，培养本土的全生命周期、全产业链碳足迹核查、计量的专业机构非常重要和迫切。

4.积极参与国际谈判，维护中国贸易利益

此外，政府应加强国际协调与谈判。欧盟开征CBAM，其实从法理上一直存在着争议，目前面临高碳转型压力的各个国家正在联合施加压力。中国、印度、巴西、南非（基础四国）联合声明认为，必须避免单边措施和歧视性做法。碳边境税（碳边境调整机制）可能导致市场扭曲并加剧联合国气候协议签署国之间的信任赤字。基础四国呼吁发展中国家对任何从发达国家向发展中国家不公平地转移责任的行为作出团结一致的反应。中国应该在国际气候治理公平制度构建中，防止气候问题泛化到国际公平贸易领域，与具有共同利益基础的国家一道积极表达，并提出建设性建议和制度倡议。

同时，欧盟单方面开征碳关税，是否违反了WTO的磋商原则、透明度原则及相关国际贸易投资协定也存在着争议。中国相关方面也应该加强研究，在与贸易有关的气候治理国际规则制定中发挥大国作用。

作者介绍：倪受彬,绿色技术银行研究院院长、同济大学上海国际知识产权学院 教授